新基建，是數(shù)字經(jīng)濟時代政府為貫徹新發(fā)展理念，適應(yīng)和推動經(jīng)濟社會生態(tài)化、數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。然而，由于當前各界對新基建中數(shù)據(jù)應(yīng)用場景的了解還不是很充分，相關(guān)理論研究也有待深入，致使對該問題的觀察和研究在短期內(nèi)大多呈現(xiàn)為一種現(xiàn)象論，難以準確地發(fā)現(xiàn)、挖掘、預(yù)判未來真實場景下的問題，有點霧里看花、隔靴搔癢之感。
新基建的關(guān)鍵在數(shù)據(jù)發(fā)展
雖然，對新基建在數(shù)據(jù)應(yīng)用場景的研究并非是一個虛擬問題，但是，該問題其實與虛擬空間的建設(shè)和發(fā)展密不可分。隨著數(shù)字化虛擬經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的高速發(fā)展，越來越多的行業(yè)向數(shù)字化和線上化發(fā)展轉(zhuǎn)變，而“新基建”正是推進這一新業(yè)態(tài)發(fā)展的重要引擎和動能。具體而言，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、5G基站、數(shù)據(jù)中心、特高壓、智能軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施是新基建發(fā)展的重要載體，并為數(shù)據(jù)要素提供物質(zhì)基礎(chǔ)和應(yīng)用場景，若沒有支撐實體經(jīng)濟運行的各種數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施，各行各業(yè)的數(shù)字化發(fā)展也難以為繼。
客觀講，目前理論界和實務(wù)界已對相關(guān)問題做了不少研究和實證工作，尤其是近年來相關(guān)立法工作取得了較為顯著的進展，譬如，《民法典》首次將數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)納入民事權(quán)利的保護范圍，6月10日出臺的《數(shù)據(jù)安全法》有助于進一步規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動，保障數(shù)據(jù)安全，促進數(shù)據(jù)開發(fā)利用。這些法律積極回應(yīng)了當前數(shù)據(jù)治理過程中社會各界關(guān)切的重要問題，并為此提供了基本的法制框架和實施路徑，值得充分肯定。然而，這些重要的法治進展就新基建發(fā)展的現(xiàn)實需求尚有距離，還需進一步澄清和明確。譬如，在新基建產(chǎn)業(yè)中，由于新基建項目類型豐富，參與主體多元，數(shù)據(jù)權(quán)益訴求各異，造成數(shù)據(jù)治理體系建立和數(shù)據(jù)治理權(quán)責劃分更為復(fù)雜，已有的數(shù)據(jù)權(quán)屬問題在新基建自身建設(shè)和帶動上下游產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的過程中將越發(fā)凸顯，亟待有效回應(yīng)和科學解決。然而，當前相關(guān)立法、政策及制度尚未闡釋清楚數(shù)據(jù)權(quán)益及其歸屬的關(guān)鍵問題，難以有效回應(yīng)新基建發(fā)展背景下，對數(shù)據(jù)流通、交易和保護所產(chǎn)生的現(xiàn)實需求。
我國正處在兩個“百年之未有大變局”的中心位置和關(guān)鍵時期，新基建作為推動和促進“大變局”持續(xù)健康發(fā)展的核心設(shè)施和重要抓手，代表著新一輪全球經(jīng)濟社會改革與發(fā)展的方向，無論是經(jīng)濟發(fā)展換擋調(diào)速，新舊動能轉(zhuǎn)換，走高質(zhì)量發(fā)展之路；還是社會治理轉(zhuǎn)變思路，提倡多元共治，打造數(shù)字化、智能化、系統(tǒng)化的新治理格局，都離不開新基建作為核心設(shè)施和基礎(chǔ)平臺的關(guān)鍵作用。新基建發(fā)展推動的不僅是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的格局、思路、模式、技術(shù)的迭代與升級，更牽動著經(jīng)濟社會治理架構(gòu)、理念、原則、方法的優(yōu)化與革新，正所謂“經(jīng)濟發(fā)展推動社會變革”“技術(shù)進步促進治理改革”。在這一過程中數(shù)據(jù)治理法治化不僅是新基建作為一種產(chǎn)業(yè)發(fā)展與結(jié)構(gòu)升級所需的制度保障，更是新基建作為一種社會治理基礎(chǔ)健康有序運行所需的制度規(guī)范。換言之，在新基建發(fā)展中數(shù)據(jù)治理法治化既是保障機制和優(yōu)化機制，也是規(guī)范機制與約束機制。
為此，立足新發(fā)展階段，運用新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，新基建順應(yīng)“三新”時代的發(fā)展要求，加快建設(shè)步伐，不僅推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的格局、思路、模式、技術(shù)的迭代與升級，更是促進經(jīng)濟社會治理架構(gòu)、理念、原則、方法的優(yōu)化與革新，新基建帶來的不僅是物質(zhì)生活層面的極大滿足和提升，同時也會更新社會各界人士和廣大民眾的思維和認知，在推進產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展的過程中，變革治理理念與模式。特別是在兩個百年未有之大變局的影響下，新基建的蓬勃發(fā)展成為我國應(yīng)對挑戰(zhàn)，回應(yīng)時代需求的關(guān)鍵事業(yè)，其中以數(shù)據(jù)流動和開發(fā)為核心的新基建已經(jīng)成為拉動新發(fā)展格局建設(shè)，打造數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟融合發(fā)展的關(guān)鍵設(shè)施，也是持續(xù)保持和進一步擴大我國在數(shù)字經(jīng)濟應(yīng)用領(lǐng)域全球領(lǐng)先優(yōu)勢的基礎(chǔ)平臺和核心動能，尤其是在互聯(lián)網(wǎng)流量紅利接近峰值，數(shù)據(jù)成為最重要的創(chuàng)新型全要素的場景下，以數(shù)據(jù)驅(qū)動新基建的創(chuàng)新發(fā)展已成為時代主題，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必由之路。
新基建的難點在數(shù)據(jù)治理
由于新基建事業(yè)起步不久，涉及面廣，變化速度快、形態(tài)多、問題繁，在研究和總結(jié)新基建中數(shù)據(jù)治理問題時，仍然只是處于“盲人摸象”的狀態(tài)，很多問題的提煉和總結(jié)仍然停留在現(xiàn)象觀察之上，缺乏系統(tǒng)的專門性、專業(yè)性的研究，特別是對在新基建中由技術(shù)應(yīng)用和創(chuàng)新所引發(fā)的數(shù)據(jù)治理問題，尚未予以充分把握，尤其是對那些具有動態(tài)性、系統(tǒng)性、工程性的問題，還需要假以時日跟蹤觀察，方可得出客觀準確的答案。為此，聚焦數(shù)據(jù)運行全周期與新基建的具體場景相結(jié)合為視角，以問題為導向，以現(xiàn)有制度的完善為主線，科學慎思地推進制度創(chuàng)新，以此高效安全地推動新基建。
然而，一方面囿于現(xiàn)實的素材較少且不穩(wěn)定，更多的新基建場景在不斷涌現(xiàn)，其中有關(guān)數(shù)據(jù)治理的挑戰(zhàn)還需要進一步觀察、提煉及總結(jié)。其中，有些挑戰(zhàn)可能是需要通過技術(shù)的更新和創(chuàng)新予以解決，現(xiàn)在可用的方法和有效的治理手段尚不能滿足需要，至多是維持現(xiàn)有的狀態(tài)；而有些挑戰(zhàn)是可以通過法制優(yōu)化和治理革新予以應(yīng)對的，這就需要加大對現(xiàn)實需求的理論研究投入，將理論研究植根于現(xiàn)實實踐，通過制度創(chuàng)新和機制改革釋放法治，對新基建中數(shù)據(jù)價值的保護、挖掘、開發(fā)及創(chuàng)新功能。基于此考量，希望能在有限的知識儲備和研究經(jīng)驗下，探尋法治回應(yīng)新基建發(fā)展需求的可能性及實現(xiàn)路徑。
另一方面，囿于研究者知識結(jié)構(gòu)和研究能力，難以駕馭“科技與法治”交互這一研究主題。面對新基建所涉及的七大領(lǐng)域，以及各領(lǐng)域內(nèi)的數(shù)據(jù)采集、清洗、分析、使用、流動、分享、挖掘、封存、銷毀等數(shù)據(jù)全周期的相關(guān)行為，所帶來的數(shù)據(jù)分級分類、數(shù)據(jù)權(quán)益配置、數(shù)據(jù)市場競爭、數(shù)據(jù)綠色發(fā)展、數(shù)據(jù)跨境流動及數(shù)據(jù)安全等問題，明顯感覺知識匱乏，眼界狹窄，研究乏力，為此，必須加緊學習和理解新基建下的各種新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新應(yīng)用，只能在學習中慢慢提升研究能力，提高研究水平，希望久久為功，善作善成。故結(jié)合目前國內(nèi)外相關(guān)研究現(xiàn)狀，認為就新基建過程中的數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)跨境流動以及數(shù)據(jù)安全問題尤為關(guān)鍵。
新基建的重點在依法治數(shù)
在新基建發(fā)展過程中，各類基于數(shù)據(jù)資源建設(shè)和運行的基礎(chǔ)設(shè)施與數(shù)據(jù)資源的有效開發(fā)和應(yīng)用密不可分，數(shù)據(jù)資源在新型基礎(chǔ)設(shè)施中的核心作用日益顯著。數(shù)據(jù)權(quán)屬的爭議也隨著數(shù)據(jù)價值的提升應(yīng)運而生，已有的數(shù)據(jù)權(quán)屬問題在新基建自身建設(shè)和帶動上下游產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的過程中將越發(fā)凸顯，亟待正視和解決。為此，建議在充分結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，探討我國新基建中數(shù)據(jù)權(quán)屬機制的設(shè)立模式及其科學性、合理性及合法性基礎(chǔ)，提出以數(shù)據(jù)安全高效規(guī)范的流通和使用為原則，引入“數(shù)據(jù)應(yīng)用場景”標準進行科學合理數(shù)據(jù)的分級分類，構(gòu)建數(shù)據(jù)權(quán)益的動態(tài)場景化保護機制，推動數(shù)據(jù)保護從民法私權(quán)邏輯擴容至社會法視閾下多元價值的動態(tài)場景化保護。
我國大力推進的“新基建”并非僅聚焦于我國國境內(nèi)的以數(shù)字數(shù)據(jù)技術(shù)和人工智能產(chǎn)業(yè)為核心的內(nèi)國經(jīng)濟技術(shù)項目，而是輻射全球，以“一帶一路”倡議為抓手，以建設(shè)人類命運共同體為遠景目標的全球經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略項目，為此數(shù)據(jù)要素的跨境流動無疑會給新基建的健康發(fā)展帶來不可忽視的影響�？梢哉f，數(shù)據(jù)跨境流動是推動新基建持續(xù)發(fā)展和進階創(chuàng)新的必然選擇和基礎(chǔ)保障。離開數(shù)據(jù)安全高效、合法有序的跨境流動，新基建就談不上承載人類命運共同體建設(shè)的時代重任，也很難完成新發(fā)展格局下促進國內(nèi)國際經(jīng)濟大循環(huán)的歷史使命。
因此，從我國現(xiàn)實發(fā)展需求出發(fā)，統(tǒng)籌國內(nèi)與國際兩個大局，在借鑒美國、歐盟以及英國、印度等國家和地區(qū)就數(shù)據(jù)跨境流動法治模式的基礎(chǔ)上，盡快建立我國就數(shù)據(jù)跨境流動的基本法治框架，譬如《數(shù)據(jù)安全法》第11條規(guī)定“國家積極開展數(shù)據(jù)安全治理、數(shù)據(jù)開發(fā)利用等領(lǐng)域的國際交流與合作，參與數(shù)據(jù)安全相關(guān)國際規(guī)則和標準的制定，促進數(shù)據(jù)跨境安全、自由流動”。第21條提出“對數(shù)據(jù)實行分類分級保護”，并規(guī)定“重要數(shù)據(jù)”和“核心數(shù)據(jù)”的內(nèi)涵與范疇等。第31條明確規(guī)定了“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運營者在中華人民共和國境內(nèi)運營中收集和產(chǎn)生的重要數(shù)據(jù)的出境安全管理，適用《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》的規(guī)定；其他數(shù)據(jù)處理者在中華人民共和國境內(nèi)運營中收集和產(chǎn)生的重要數(shù)據(jù)的出境安全管理辦法，由國家網(wǎng)信部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定”�？梢�，在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域的安全治理和自由流動之間所形成的張力已引起國家主管部門的充分重視，制定了原則性的框架方案，接下來需進一步細化，使之更快更有效地落地施行。
安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，在新基建的環(huán)境下，網(wǎng)絡(luò)安全與發(fā)展的核心是數(shù)據(jù)的安全與發(fā)展。新基建的建設(shè)與發(fā)展就好比是“建在云上、行在云中”，其對數(shù)據(jù)安全的依賴怎么強調(diào)都不算過分，沒有了數(shù)據(jù)安全，新基建猶如無根之木、無源之水，無法行穩(wěn)致遠，更談不上進而有為。因此，新基建中的數(shù)據(jù)安全治理關(guān)系到整個新基建產(chǎn)業(yè)發(fā)展安全和市場運行安全，必須要在通過數(shù)據(jù)賦能新基建以推動經(jīng)濟發(fā)展的同時，針對經(jīng)濟發(fā)展中的數(shù)據(jù)應(yīng)用的具體場景完善數(shù)據(jù)安全治理法律法規(guī)體系建設(shè)，依法做好新基建中數(shù)據(jù)安全與發(fā)展的統(tǒng)籌工作，依法完善數(shù)據(jù)安全治理。
新基建區(qū)別于舊基建的關(guān)鍵就在于前者是完全建立于數(shù)字場景下的以數(shù)據(jù)為核心要素的模塊化、結(jié)構(gòu)化、智能化為基礎(chǔ)的云基建，大數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)計算成為新基建的核心原料和基礎(chǔ)工具，離開了對數(shù)據(jù)采集、使用及管理等環(huán)節(jié)的合法性和安全性的保障，整個新基建事業(yè)就無法安全高效展開，甚至會走向發(fā)展的反面，陷入危險的境地，故在新基建發(fā)展過程中必須牢牢抓住數(shù)據(jù)治理的法治化這一關(guān)鍵任務(wù)，在法治框架下推動基于數(shù)據(jù)治理為核心的新基建事業(yè)的發(fā)展。
（作者系南開大學法學院教授，南開大學競爭法研究中心主任。本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“全球數(shù)據(jù)競爭中人權(quán)基準的考量與促進研究”的階段性成果）
